L’idée de taxer les émissions de carbone fait consensus, au moins en France. Mais sa mise en œuvre est juridiquement complexe et politiquement délicate.
« Moi, je ne suis pas spécialiste de l’économie, mais les économistes me disent que la meilleure arme pour un changement des comportements, pour une vraie prise en compte de l’environnement, c’est la fiscalité ». Ainsi s’exprimait Nicolas Hulot, à l’orée de la campagne électorale de 2007. Six ans après, la problématique n’a pas fondamentalement changé : contre le réchauffement climatique, les experts croient plus que jamais à l’arme fiscale.
Derrière l’expression de « fiscalité écologique » qui peut paraître absconse, une idée toute simple: il faut taxer l’utilisation des énergies selon leur niveau d’émission de carbone, principal responsable de l’effet de serre. Une idée simple, mais une mise en œuvre complexe. François Fillon en sait quelque chose, qui a vu la taxe carbone qu’il avait faite approuver par le parlement à l’automne 2009 invalidée par le Conseil constitutionnel.
Et pourtant, si la France veut respecter son engagement pris en 2003 de diminution des émissions de gaz à effet de serre , utiliser l’arme fiscale est plus que jamais indispensable. Il s’agit d’atteindre l’objectif dit du « facteur 4 », consistant, au sens que lui ont donné les autorités françaises, à diviser par quatre les émissions de carbone en France d’ici 2050. A l’origine, cette expression de « facteur 4», forgée durant les années 90 par les experts du club de Rome, qui réfléchissaient de longue date sur la « soutenabilité » de la croissance dans le monde, désignait l’idée de rendre la production quatre fois plus efficiente, quatre fois moins gourmande en énergie.
Signal prix
L’arme fiscale est la plus efficace, en ce qu’elle permet d’envoyer « signal prix » : le meilleur outil pour changer les comportements, pour diminuer la consommation de tel ou tel bien, c’est d’en augmenter le prix, au besoin en le taxant fortement.
Cette fiscalité doit viser d’abord le secteur des transports, ainsi que le bâtiment et l’agriculture, trois secteurs qui ont pris du retard dans la réduction de leurs émissions de carbone. C’est notamment l’objet des travaux du comité pour la fiscalité écologique, présidé par Christian de Perthuis, directeur scientifique de la Chaire Economie du climat, qui vient de remettre un rapport au gouvernement sur le thème de la fiscalité écologique.
Ils propose à la fois d’instaurer une taxe carbone, dont le taux augmenterait progressivement jusqu’en 2020 (passant de sept euros par tonne de carbone émise en 2014 à 20 euros en 2020), et de réduire, en outre l’écart fiscal favorable existant actuellement en faveur du gazole, là aussi très progressivement (un centime d’écart en moins chaque année, via une augmentation des taxes sur le gazole). Deux pistes que le gouvernement envisage de suivre, dès 2014.
Réanimer le mécanisme européen d’échange de quotas
La taxe carbone ne viserait pas l’industrie lourde. C’est via le système européen de quotas que la question doit être traitée. Encore faut-il que le mécanisme d’échange européen soit réactivé.
Mais cela nécessite un véritable engagement au niveau des 27 pays membres. La commission européenne est bien seule, aujourd’hui, à vouloir défendre la lutte contre le changement climatique. La crise a fait passer l’écologie au second rang. Pourtant, elle n’a rien changé à l’urgence de la lutte contre le réchauffement.
Yvan Best
Aux origines de la fiscalité écologique
Une interview de Bertrand Magné, économiste à l’OCDE, spécialiste des politiques environnementales.
Quelle est l’origine de la fiscalité écologique ?
Déjà, il y a un peu plus d’un siècle (1896), Arrhenius a identifié l’effet de serre, en proposant la première estimation de l’impact de la concentration en carbone dans l’air sur les températures. Cela a constitué à l’évidence le point de départ de la réflexion concernant l’effet de l’activité humaine sur le climat. Il a fallu attendre les années 1970, avec l’économiste américain Nordhaus, pour que cette réflexion mûrisse, avec l’idée d’un nécessaire changement des comportements : pour lui, il n’est plus possible d’émettre, indéfiniment, autant de C02. Mais c’est au cours des années 90 que les recherches autour de la fiscalité écologique ont commencé d’émerger.
Avec l’idée d’une taxe sur les émissions de carbone ?
En fait, deux écoles se sont dégagées. L’une défend l’instauration d’une taxation des émissions de carbone. L’autre préconise la création d’un marché du carbone, sur la base de l’attribution de droits à polluer aux émetteurs (producteurs d’électricité, industriels…). Sur ce marché, les producteurs ayant fait des efforts de dépollution importants en sont récompensés, en pouvant vendre leur droits à émission de carbone à ceux qui, au contraire dépassent leur quotas de pollution. Ces derniers doivent payer d’autant plus qu’ils vont au delà de leur allocation. Grosso modo, plus ils veulent polluer, plus ils doivent payer, en achetant des droits sur le marché.
L’Europe a mis ce mécanisme en place, où interviennent notamment les producteurs d’électricité (40% des gaz à effet de serre) et les industries grosses consommatrices d’énergie (ciment, pétrochimie, papeteries..).
Quels sont les avantages respectifs des deux mécanismes ?
Les deux systèmes ont des défauts. Avec une taxation pure et simple des émissions de C02, on ne contrôle pas le niveau de la pollution. On peut imaginer que des industriels, réalisant des profits importants, soient prêts à polluer beaucoup et à payer un montant élevé de taxe.
En outre, il est difficile de fixer le bon niveau de cette taxe : elle ne doit évidemment pas dissuader toute activité industrielle en étant trop élevée, mais ne doit pas non plus être trop faible, au risque de ne pas encourager les économies d’énergie, l’efficience énergétique.
Et les défauts du marché carbone ?
La problématique est réciproque : si le niveau global d’émissions est, en l’occurrence, déterminé, il n’est pas possible de fixer le prix des quotas. Celui-ci peut tomber très bas, c’est le cas actuellement, en Europe. Pour deux raisons : il y a eu une surallocation de quotas, car on a voulu accorder des exemptions aux industriels de certains pays de l’Est (Pologne), qui entraient en Europe. Ils sont donc pour une grande partie hors quotas, et peuvent produire beaucoup d’électricité grâce à du charbon, par exemple. Deuxième facteur : la crise, bien sûr, qui a fait plonger la production industrielle, d’où un moindre besoin de droits à polluer.
A quel niveau faut-il fixer une taxe carbone ?
Il faut faire en sorte que niveau de la taxe ne soit pas défavorable à l’économie. Il s’agit de réorienter celle-ci, en favorisant la demande de biens et de services peu gourmands en énergie. Cette réorientation peut être très progressive. Mais, in fine, des niveaux élevés sont nécessaires, pour faire en sorte de changer les comportements. On n’ira pas vers de nouveaux investissements, du type stockage du carbone, sans une forte incitation économique via les prix, donc au moyen d’une fiscalité fortement incitatrice.
Est ce politiquement possible?
En Suède, une taxe carbone a été mise en place, à un niveau élevé (200 euros la tonne). C’est la preuve que c’est possible. A ce niveau, là, on favorise vraiment l’investissement dans des technologies alternatives.
Barak Obama a pris position récemment sur la lutte contre le changement climatique, sans évoquer une taxe sur le C02. Il joue sur la règlementation. Peut on envisager une politique énergétique sans utiliser l’arme fiscale?
Cela paraît très difficile. Si l’on veut faire évoluer ce qu’on appelle le “mix énergétique”, à terme la mise en place d’une fiscalité et d’objectifs de réduction des émissions ambitieux semble indispensables.
Les politiques environnementales se conçoivent dans le long terme
Interview de Pierre-André Jouvet, enseignant -chercheur à Paris X Nanterre, directeur scientifique de la Chaire Économie du climat
Que disent les modèles à propos de la taxe carbone ?
Ils nous enseignent en premier lieu que sans un signal prix clair dans l’économie, il y a peu de chance d’avoir un changement de comportement compatible avec les objectifs concernant les émissions de gaz à effet de serre. Ils nous indiquent également que les impacts économiques de cette tarification dépendent avant tout de l’usage qui est fait de la taxe.
Tout dépend bien sûr du niveau fixé pour cette taxe… Y-a-t-il des effets de seuil ?
Il y a effectivement des seuils, à partir desquels les comportements changent vraiment. Prenons le cas du marché européen du carbone sur lequel la chaire économie du climat a beaucoup travaillé. A 35 euros par tonne de CO2 émise, la production d’électricité au moyen du charbon devient moins rentable que celle à base de gaz. Or aujourd’hui, la part du charbon est en pleine augmentation le charbon avec près de 70% de l’électricité produite. Et, au total, la production d’électricité compte pour 80% des émissions de gaz à effet de serre provenant de l’industrie (40% du total des émissions de gaz à effet de serre). L’effet peut donc être massif.
Si l’on fixe le niveau de la taxe autour de 100 à 120 euros par tonne de C02 émis, le stockage du carbone émis devient rentable, au moyen de techniques qui demandent certes encore à être mises au point. Dès lors, les émissions chutent drastiquement. Mais attentions, ces seuils ne sont pas fixes, ils évoluent en particulier en fonction du prix relatif des énergies et des progrès techniques.
D’autres secteurs sont-ils concernés ?
Bien sûr, en dehors du secteur électrique, la production de verre, de carton, de papier, d’acier et de ciment sont déjà couvert par le marché européen des quotas. Une taxe carbone doit permettre de généraliser cette tarification à l’ensemble de l’économie avec notamment les secteurs du bâtiment et des transports. Cette tarification provoquerait également un renchérissement notable de leurs coûts de production, par exemple pour la pêche et l’agriculture, mais rendrait dans le même temps des alternatives innovantes rentables.
A quoi doit servir la recette issue de la taxation du carbone ?
Le choix de son affectation est fondamental. Si la recette finance des actions de dépollution, alors, la réduction des émissions de gaz à effet de serre sera obtenue plus facilement. Pour un même objectif d’émission, le niveau de la taxe pourra être plus faible comparativement au cas où la recette est affectée à d’autres financements d’actions publiques ou à des baisses d’impôts.
L’affectation de la taxe à la dépollution est donc la bonne solution ?
Pas nécessairement. En choisissant un niveau élevé de la taxe, et en affectant la recette à tout autre chose, au financement de la protection sociale, par exemple, ce qui permet de baisser les cotisations et donc le coût du travail, on peut obtenir le fameux effet « double dividende » : la taxe contribue à dépolluer et favorise, en même temps, la création d’emplois, via la baisse du coût du travail. Au total, l’économie se porte sans doute mieux qu’avec le choix d’une recette directement affectée à la dépollution. L’important est de fixer une cible stable et crédible.
C’est à dire ?
La fiscalité environnementale ne se conçoit que dans le long terme. Les investissements décidés aujourd’hui le sont pour 20 à 30 ans. En indiquant quel sera le niveau de la taxe dans 20 ans, 30 ans, 40 ans, avec une progression tout au long de ces années, on pèse sur les choix actuels. D’ailleurs, si l’on fixe la taxe carbone à 100 euros (actuels) par tonne, à l’horizon 2030 il est fort probable qu’elle n’aura pas besoin d’atteindre ce niveau, in fine. Car le seul affichage de cette cible favorisera grandement la dépollution.
Il faut donc tracer le chemin de la fiscalité environnementale.
Mais est-ce possible au niveau d’un seul pays ? Comment convaincre des industriels de payer, si les autres ne font pas l’effort ? Ne faut-il pas une taxe mondiale ?
Une taxe mondiale, c’est une illusion. Mais on n’a pas nécessairement besoin de tout le monde : si l’Europe, les Etats-Unis et les BRICS se convertissent à cette solution, les trois quarts du problème des émissions de carbone sont réglés. Les chinois, notamment, avancent plus vite qu’on ne le pense en la matière. Depuis 2012, la Chine expérimente de marchés du carbone à l’échelle de municipalités et de provinces. En tout, déjà 250 millions de chinois habitent des zones où sont testés ces marchés.
A propos de ce marché, celui qui a été mis en place en Europe est bien mal en point. Les prix et les échanges sont au plus bas…
L’Europe a été leader dans ce domaine, mais il y a un vrai problème de gouvernance, tout cela est devenu ingérable. Il faudrait qu’une institution indépendante, aussi autonome que peut l’être la Banque centrale européenne, prenne les choses en main. En revoyant les quotas à la baisse, il serait possible de relancer ce marché. Plus généralement, il y autant de politiques de transition énergétique en Europe que de pays. Cela ne peut pas fonctionner comme ça.
Faut-il privilégier l’instrument de la taxe carbone, ou la création d’un marché du carbone ?
Il faut être pragmatique et développer ce qui fonctionne. L’important pour l’action contre le changement climatique est que les émissions de gaz à effet de serre aient un prix suffisant pour inciter les acteurs économiques à changer leur comportement. Peut importe que ce prix soit introduit dans l’économie via une taxe ou un marché de permis. Taxe ou marché peuvent parfaitement être complémentaires.
Des obstacles politiques sur le chemin d’une fiscalité verte
A priori, tout le monde est favorable à l’écologie, à la défense de la nature. Mais, quand une politique environnementale est concrètement envisagée, les oppositions apparaissent. Exemple avec le projet de taxation plus forte du gazole, en France.
Ecologiste? Tout le monde l’est. Plus ou moins. Quel Français ne se prononce pas en faveur de la protection de la nature ? Tous les sondages montrent un engouement autour de ce thème. Les comportements changent en conséquence. On respecte plus la nature (jeter un papier gras dans la nature est, aujourd’hui, considéré comme étant d’une grossièreté sans nom).
Mais certains aspects de la vie quotidienne sont beaucoup plus difficiles à revoir. Exemple : rouler en voiture diesel, un carburant qui émet dans l’atmosphère 15% de plus de carbone par litre consommé que l’essence sans plomb. Le gouvernement voudrait, à la suite des premières recommandations du Comité pour la fiscalité écologique, présidé par Christian de Perthuis, directeur scientifique de la Chaire Economie du Climat, diminuer en conséquence l’écart de taxation favorable au gazole. Un écart de 18 centimes par litre, que rien ne justifie, surtout pas l’impact du gazole sur l’environnement, puisque celui-ci est plus élevé que celui des autres carburants : par litre consommė, les émissions de carbone sont 15% supérieures, s’agissant du gazole.
La main tremble, au moment de signer…
Le gouvernement veut donc annuler cet avantage sans justification. Il est prêt à prendre la décision… mais c’est comme si, avant de rendre l’arbitrage, de signer cette proposition, la main du chef de l’Etat tremblait tout à coup. Car il sait que, même en diminuant très progressivement l’avantage attaché au gazole, il va heurter des millions de Français. Ceux-ci ont acheté une voiture diesel en raison, bien sûr, de l’avantage qui était attaché à ce carburant. 73% des modèles neufs vendus l’an dernier carburaient au gazole…
Il faut dire que tout a été fait pour encourager ce choix. Outre qu’ils roulent avec un carburant moins cher, les véhicules diesel bénéficient d’une prime à l’achat, sous forme de… bonus écologique. Incohérence ? De fait, les voitures au gazole consomment moins, et émettent donc moins de C02 par kilomètre parcouru (même si ce carburant en émet plus, en tant que tel). D’où la prime à l’achat. Ainsi, le monospace compact Renault Scénic émet 114 grammes de C02 au kilomètre avec un diesel de 130 chevaux et 140 grammes avec un moteur de même puissance à essence, ce qui le rend d’ailleurs passible d’un malus. Le diesel est donc curieusement avantagé par ce système , alors même que le CO2 n’est pas la seule composante des émissions de gaz à effets de serre : les oxydes d’azote participent au même titre que les dioxydes de carbone au réchauffement climatique et ils sont rejetés en grande quantité par les moteurs diesel contrairement à l’essence ; sans oublier que les particules fines présentes dans le gazole sont décrites comme hautement cancérigènes… mais le bonus écologique a été conçu sur la seule base des émissions de carbone par kilomètre parcouru….
Une France qui roule de plus en plus
Expliquer, maintenant, que le gazole est néfaste, alors que l’Etat accorde encore, aujourd’hui, une prime à l’achat d’une voiture l’utilisant, voilà qui ne va pas être chose aisée. Cela le sera d’autant moins que la hausse touches des ménages en zone rurale, contraints d’utiliser leur voiture, ne serait-ce que pour des déplacements domicile-travail. Aujourd’hui, l’essence est donc devenue un bien… essentiel, comme pouvait l’être le pain à la veille de la révolution.
Car tout le monde a sa voiture. Les plus pauvres optent simplement pour une occasion. Le refus de l’équipement automobile ne se rencontre plus que chez les habitants des grandes villes ou certaines personnes âgées (au total, 16,8% des ménages sont non équipés). Mieux : hors des grandes villes, on possède plusieurs voitures. A la campagne ou dans les zones faiblement urbanisées, 68% des personnes appartiennent à un ménage comptant autant de voitures que d’adultes, souligne l’Insee… Et elles ne restent pas au garage. Dans les zones rurales ou faiblement urbanisées, selon la terminologie de l’Insee, la distance domicile-travail a bondi de 26% entre 1994 et 2008 ! Quant à la distance moyenne entre le lieu de résidence et les commerces, elle a crû de 29%…
Le pouvoir politique a encouragé cette frénésie automobile
Une évolution que l’on pourrait qualifier de naturelle, mais également encouragée par le pouvoir politique. Ainsi, les chômeurs sont incités à accepter un job de plus en plus éloigné de leur domicile. L’offre valable d’emploi, telle que définie par le gouvernement et l’Unedic – c’est-à-dire une offre qu’un chômeur ne peut refuser – retient une distance domicile-travail toujours plus importante : 50 kilomètres, aujourd’hui. Dans un même mouvement, l’exécutif avait prévu d’instaurer une taxe carbone – finalement invalidée par le Conseil constitutionnel – destinée à décourager cette utilisation des énergies polluantes…
Les industriels disent avoir beaucoup à perdre
Les particuliers ne sont pas les seuls, attachés au diesel. Encouragés par son succès en France et en Europe occidentale (55% des voitures neuves vendues l’an dernier y carburaient au gazole), PSA et Renault ont investi à fond dans ce type de moteurs, dont ils sont devenus des spécialistes mondiaux reconnus. PSA est le deuxième producteur mondial de moteurs à gazole pour voitures particulières, derrière Volkswagen. Renault est pour sa part le spécialiste du diesel au sein de l’Alliance franco-japonaise avec Nissan, à qui il fournit ces moteurs. La firme française en livre également à l’allemand Mercedes pour ses utilitaires Citan et sa Classe A compacte. Renault et PSA ont donc fait du diesel un de leurs avantages comparatifs majeurs en Europe, où, ils perdent déjà des parts de marché. La fin du diesel accentuerait ces contre-performances. Tous les moteurs diesel de PSA sont produits… en France, rappelle le constructeur.
Bref, les écologistes purs et durs défendront certainement une taxation accrue du gazole. Mais feront-ils le poids, face à tous ces opposants ?